导语：尊重个人生命周期，是走出养老金困境的必然选择。应对养老金制度应实施“夯费基、降费率，用存量、提效率，三支柱、建机制；促就业、增收入”式改革。为此，清华大学课题组基于个人生命周期理论提出“夯实基础养老金、做大职业养老金、管好个人养老金”的架构，特别是“职业养老金（含企业年金）与住房公积金互动”的改革方案，具有一举多得的解决问题的政策效用。

生命周期理论：由经济学家莫迪利亚尼、布伦博格与安多共同创建。该理论从个人的生命周期消费计划出发，最终建立了消费和储蓄的宏观经济理论。个人和家庭需要按照生命周期安排财务计划，在日常开支的基础上，还有循序做好四件事，即买房子、养孩子、买健康、买养老。如果国家可以以人为本的建立社会保障制度，就应当尊重个人生命周期，按照先买房、后存养老金的顺序制定相关法律和政策。目前，一方面，我国青年人从参加工作即由单位和个人缴纳占工资总额28%的养老保险费，虽然在名义上职工缴费计入个人账户，但仅有等同银行定期储蓄的记账利息，且低于通货膨胀率；另一方面，由于没有完善的首住房的限价政策，商品房价远远高出工薪层的购买能力，没有父母的资助即很难按期购房；这直接影响了家庭的生育计划、财务规划乃至个人事业发展计划。我们称其为违反生命周期现象。

养老金困境：在经济转型期，社会保障是双刃剑，即可推舟、也可翻船。中国正在进入超级老龄社会，缴费人与领取人的代际冲突日趋激烈。以城镇职工基本养老保险为例（以下简称“城职养老金”），供给测结构性问题日益凸显。一方面，企业费率20%，是德国雇主的200%，中小企业因费率过高而放弃参保和断保；职工个人缴费8%，因空账运且行收益低，失去激励就业的作用。另一方面，在黑龙江等地已出现当年资金缺口，依赖财政转移支付维持养老金支付，2015年全国累计资金支付月数仅为17.7，且快速下降；各级财政补贴达到3970亿元，年均增速为13%以上。清华大学就业与社会保障研究中心测算结果显示，在参保人增长率4.5%、领取人增长率6.5%、缴费工资平均增长率8%、领取养老金政策不变的情况下，2021年将出现全国性资金缺口，2025年前后则用尽累计结余资金。

尊重个人生命周期，走出养老金困境。国际经验证明，进入老龄社会时要完善社会保障制度，以解除国民后顾之忧；深度老龄社会时要调整制度结构，降低基础养老金水平和鼓励发展职业年金及个人养老金；超级老龄社会时要实现社会互济和精细化管理。中国在未来二年之内，预期实现降低费率和确保支付，即应对养老金制度实施“夯费基、降费率，用存量、提效率，三支柱、建机制；促就业、增收入”式改革。为此，清华大学课题组基于个人生命周期理论提出“夯实基础养老金、做大职业养老金、管好个人养老金”的架构，特别是“职业养老金（含企业年金）与住房公积金互动”的改革方案，具有一举多得的解决问题的政策效用。在现行政策基础上，可降低五险一金费率10%-20%，并确保养老金制度和住房公积金制度的持续发展。

第一，夯实基础养老金。中央统筹职工基础养老金，单位费率10%、待遇不降。拟行方案如下：（1）从2017年开始筹备城镇职工基础养老金（养老金第一支柱）实行中央统筹，由国家社会保险事业管理中心直接经办，自2018年开始运行；（2）以非私营企业职工平均工资为缴费基数，增长率为6%（2021年以后降至5%），总费率18%（等于养老金税）；单位费率10%（原费率20%，降低10%）、职工费率4%（原计入个人账户）、国家筹资等同费率4%（2178.86*4=8715.42亿元）；（3）原计发政策不变，在参保人增长率4%、领取人增长率6.5%、养老金增长5.5%的条件下，2018年基础养老金平均支付额为2667.82元/月（2016年约为2385.60元），确保实现中央统筹基础养老金与原社会养老保险的平稳对接；（4）养老金增长率每年降低0.5%，直至2023年降至3%，与CPI对接建立正常调待机制；（5）2018年，基础养老金基金结余约为3866.33亿元，以后逐渐减少，直至2033年出现当期资金缺口；届时以往养老基金累计结余，加之延迟退休和二胎政策的实施，可以支持劳动力供给和参保缴费人数上升，基础养老金可以进入平稳发展期间。

降费率10%的合理性：（1）可以确保基础养老金支付水平不下降；（2）实现普降原则，发达地区少降（从13%降至10%）、欠发达地区多降（从20%降至10%）；（3）依法明确了政府筹资和职工个人的养老金缴费（税）责任。

国家筹资的建议：从以下多种资源中选择一种或者组合选择：（1）国企红利划拨；（2）国有股转持；（3）国有资产划拨兑现；（4）国家发行养老金特种债；（5）财政依法预算；（6）对国企实行高费率，维持原费率20%。特别是（7）资源型老国企沿用的福利金相当工资总额的14%，这部分资金原来用于建设职工福利住房的资金，现用于支付高管们的统筹外养老金、补充住房公积金等，应当停止使用并转入中央统筹基础养老基金。

完善个人账户和保障受益人利益问题：应当淡化“职工基本养老保险个人账户”提法（在十八届三中全会报告中未提这个定义），拆分职工缴费8%；4%进入中央统筹基础养老金，依法明确职工的缴费责任（等于养老金税），不设个人账户、不投资、不继承；4%进入职业年金，做实个人账户、可投资、可继承，让参保职工见到当期收益；再加入职业年金，通过积极就业提高未来养老金的充足性。

第二，做大职业养老金（含企业年金），与住房公积金互动发展，增加养老金收入。国家福利政策如果能够尊重个人生命周期则更加得民心。先买首住房、后存养老金，可实现参保人一生收入效用最大化。拟行方案如下：(1)坚持强制与自愿相结合原则做大职业年金（养老金第二支柱），减少基础养老金支付压力；激励中小企业建立职业年金计划；职业年金1为公务员计划、职业年金2为事业单位计划、职业年金3为企业职工计划，职业年金1委托国家社会保险事业管理中心管理，其余委托法人机构管理，借鉴企业年金计划实行市场化运行；由人社部基金监督司联合相关部门实施监督；（2）强制单位缴费4%（原自愿费率5%，减少1%）、职工费率4%，二者均在所得税前列支，并由单位代扣代缴；此外，含基础养老金缴费和职业年金强制缴费，单位缴费在工资总额25%以内的，可以税前列支；原政策税前列支为25%（20%+5%）；劳资关系双方协商决定如何增加缴费；（3）职业年金在退休时按月领取，死亡者可以继承；2018年支付额为1192.80元/月（合并基础养老金的总额为3578.4元）；（4）职业年金计入个人账户，实帐运营；可以用于支付首住房的首付款和偿还贷款，支持青年职工和城镇化新职工和新居民购房；（5）还清首住房贷款的、拥有宅基地或房产的参保职工，可以将住房公积金的缴费转入职业年金账户，单位和职工双方费率从职工工资的4%开始协商，职工个人缴费1%，单位配款1%，直至20%封顶；按照养老基金规则运营，锁定账户，任何人和机构均不得提前支取，委托优质的法人受托人管理，按照个人生命周期进行资产配置和市场化运营，实现保值增值目标，提高参保人的养老金充足性。

对于机关事业单位而言，距离退休还有20年的职工，多数拥有首住房，如果住房公积金转化职业年金，可以解决机关事业单位实施职业年金计划的资金来源，弥补与企业职工养老金并轨之后的待遇差距。为2018年为例，在职业年金费率达到28%（强制8%+住房公积金转入20%）的条件下，职业年金领取额为4149.92元（未计算当年利息收入），加入基础养老金后的总养老金为6817.76元。对于青年职工而言，在购买首住房后，再用20年积累职业年金，个人每缴费1%，单位配款1%，国家税收让利，市场收益5%，退休时个人养老金账户收入颇丰。

对于中小企业而言，基础养老金费率10%，职业年金费率4%，加总费率14%，等于以往全国养老保险最低费率，应当负担得起。

第三，管好个人养老金，延期征税应对人口老龄化。目前，中国居民已经拥有多个养老金账户，如城镇职工基本养老保险个人账户（实为名义账户，建议取消）、城乡居民养老保险个人账户、职业年金和企业年金个人账户、个人商业保险年金账户、消费积分转换养老金账户、个人购买的其他养老金融产品账户等。管好个人养老金，发挥第三支柱的作用，国家应当做好如下几件事：一是依法建立国民福利账户制度，实现职业养老金和住房公积金的适时转移；二是针对个人养老金账户分别设定年度和终生享有的免税和延期征税待遇的额度，而非针对某个产品给予税优待遇；三是完善个人养老金的受托人制度，市场化投资运营和保值增值，鼓励国民积极就业和积累养老金，从而改善老龄人口的资产状况和购买力。

第四、推动社会保障管理服务一体化。中央统筹基础养老金是我国中央政府提供的第一个公共福利计划，需要建立国家社会保障总局，确保基础养老金的顶层设计和计划运行。由此提高社会保障卡的权威性，整合居民的居住登记、就业合同、工资报告、参保登记等信息，建立多制合一的社会保障管理服务体系，打造一体化的、动态管理的居民信息管理服务体系，提高社会保险参保率和夯实缴费基数、适度异地就医、方便异地领取养老金，支持人员合理流动。国家社会保障总局直接经办中央统筹基础养老金计划；设立社会保障参保登记、权益记录、待遇支付局；医疗保障监督服务局等。

社会保障经办机构是服务型政府体制中的执行机构，可以通过智能化和购买服务解决小马拉大车的问题，加强政府的公共服务能力。商业机构介入社会保障公共服务应当坚持微利原则，建设不入股市的社会企业，由政府购买服务。

清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心

清华大学医疗服务治理研究中心

2017年度原创第4篇（2017年1月10日）